關于建設項目(mu)“未批先建”違法行為法律適用問題的意見
環境保(bao)護部函(han)
環政法(fa)函[2018]31號
關于建(jian)設項目“未批先建(jian)”違法行為法律適用(yong)問題的意(yi)見
各省、自治區、直轄市環(huan)境保護(hu)廳（局(ju)），新疆(jiang)生產建設兵團環(huan)境保護(hu)局(ju)，計劃單列市、省會(hui)城市環(huan)境保護(hu)局(ju):
新(xin)環(huan)境(jing)保護法和新(xin)環(huan)境(jing)影響(xiang)評(ping)價法施行(xing)(xing)以來，關于建(jian)(jian)設單(dan)位未(wei)依法報(bao)(bao)(bao)批建(jian)(jian)設項目環(huan)境(jing)影響(xiang)報(bao)(bao)(bao)告(gao)書、報(bao)(bao)(bao)告(gao)表(biao)，或者(zhe)未(wei)依照(zhao)環(huan)境(jing)影響(xiang)評(ping)價法第(di)二十四條的規定重(zhong)新(xin)報(bao)(bao)(bao)批或者(zhe)報(bao)(bao)(bao)請重(zhong)新(xin)審核環(huan)境(jing)影響(xiang)報(bao)(bao)(bao)告(gao)書、報(bao)(bao)(bao)告(gao)表(biao)，擅自開工建(jian)(jian)設（以下(xia)簡(jian)稱“未(wei)批先建(jian)(jian)”）違(wei)法行(xing)(xing)為的行(xing)(xing)政處罰，在法律(lv)適用、追溯期限(xian)以及后續辦理環(huan)境(jing)影響(xiang)評(ping)價手續等方面，實踐中存在不(bu)同爭(zheng)議(yi)。經研究(jiu)，現就有關法律(lv)法規的適用問(wen)題(ti)提出以下(xia)意見(jian)。
一(yi)、關于“未批先建”違法行(xing)為行(xing)政(zheng)處罰的法律(lv)適(shi)用
（一）相關法律規定
2002年(nian)公布的原環境影響評價法（自2003年(nian)9月(yue)1日起施行）第三十一(yi)條第一(yi)款(kuan)(kuan)、第二款(kuan)(kuan)分別規定：
“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬(wan)(wan)元(yuan)以上(shang)二十萬(wan)(wan)元(yuan)以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
“建(jian)(jian)設項目(mu)環(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)評(ping)價文件未經(jing)批(pi)準或(huo)者未經(jing)原審批(pi)部門重新審核同意(yi)，建(jian)(jian)設單位擅(shan)自開工建(jian)(jian)設的，由有權審批(pi)該項目(mu)環(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)評(ping)價文件的環(huan)境保護行(xing)政(zheng)主(zhu)管(guan)(guan)部門責(ze)(ze)令停止建(jian)(jian)設，可以(yi)處五萬(wan)(wan)元(yuan)以(yi)上二(er)十萬(wan)(wan)元(yuan)以(yi)下的罰款，對建(jian)(jian)設單位直接負責(ze)(ze)的主(zhu)管(guan)(guan)人(ren)員和其他直接責(ze)(ze)任人(ren)員，依法給予行(xing)政(zheng)處分。”
2014年修訂的新環境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監(jian)督管理職責(ze)(ze)的部門責(ze)(ze)令停止建設，處以(yi)罰款，并可以(yi)責(ze)(ze)令恢(hui)復原狀。”
2016年修正的新環境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項(xiang)目(mu)總投資額(e)百分(fen)之一以(yi)上百分(fen)之五以(yi)下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”
通過以上法律修訂，新環境保護法和新環境影響評價法取消了“限期補辦手續”的要求。
（二）法律(lv)適用
關于“未批先建”違(wei)法(fa)(fa)行為的行政(zheng)處(chu)罰，我(wo)部2016年(nian)1月8日作(zuo)出的《關于〈環(huan)(huan)境保(bao)護法(fa)(fa)〉（2014修訂）第六(liu)十一條(tiao)適用有關問(wen)題的復(fu)函(han)》（環(huan)(huan)政(zheng)法(fa)(fa)函(han)〔2016〕6號）已對“新法(fa)(fa)實施前已經擅自開工建設的項目(mu)的法(fa)(fa)律適用”作(zuo)出相關解釋，現針對實踐中(zhong)遇到的問(wen)題，進一步提(ti)出補充意見如下：
1.建(jian)設(she)項目(mu)于(yu)2015年1月1日后(hou)開工(gong)建(jian)設(she)，或者2015年1月1日之前已經開工(gong)建(jian)設(she)且(qie)之后(hou)仍然進(jin)行(xing)建(jian)設(she)的，立案查(cha)處(chu)(chu)的環(huan)保部門應(ying)當適用新環(huan)境保護法第六(liu)十一條的規(gui)定進(jin)行(xing)處(chu)(chu)罰(fa)，不(bu)再(zai)依據修正前的環(huan)境影響(xiang)評價法作出(chu)“限(xian)期補辦手續”的行(xing)政(zheng)命令(ling)。
2.建設(she)項目于2016年(nian)9月1日后(hou)開工建設(she)，或者2016年(nian)9月1日之前已(yi)經(jing)開工建設(she)且之后(hou)仍然進(jin)行(xing)(xing)建設(she)的(de)(de)，立案查處的(de)(de)環保部門應當適用(yong)新環境影響評價法(fa)第三十(shi)一條的(de)(de)規定進(jin)行(xing)(xing)處罰，不再依(yi)據修正前的(de)(de)環境影響評價法(fa)作出“限期補(bu)辦手續”的(de)(de)行(xing)(xing)政命令。
二、關于“未(wei)批先(xian)建(jian)”違(wei)法行為的行政處罰(fa)追溯期限(xian)
（一(yi)）相關法律規(gui)定
行政處罰法第二十九條規定：“違法行(xing)為在二年(nian)內未被(bei)發現的，不再(zai)給予行(xing)政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違(wei)法(fa)行(xing)為(wei)發生之(zhi)(zhi)日起(qi)計算(suan)(suan)；違(wei)法(fa)行(xing)為(wei)有(you)連續或者繼續狀(zhuang)態的，從行(xing)為(wei)終了之(zhi)(zhi)日起(qi)計算(suan)(suan)。”
（二）追溯期限的(de)起(qi)算(suan)時間
根據上述法(fa)律規(gui)定，“未(wei)批先(xian)建(jian)”違法(fa)行(xing)為(wei)(wei)的行(xing)政處(chu)罰追溯期(qi)限應當自(zi)建(jian)設行(xing)為(wei)(wei)終了之日起(qi)計算。因此，“未(wei)批先(xian)建(jian)”違法(fa)行(xing)為(wei)(wei)自(zi)建(jian)設行(xing)為(wei)(wei)終了之日起(qi)二(er)年內未(wei)被發現的，環保部門應當遵守行(xing)政處(chu)罰法(fa)第二(er)十九條的規(gui)定，不予行(xing)政處(chu)罰。
（三）違反(fan)環保設(she)施“三同時”驗收制(zhi)度的(de)行政(zheng)處(chu)罰
1.建(jian)設單位(wei)同(tong)時構(gou)成(cheng)“未批(pi)先建(jian)”和違反環保設施“三同(tong)時”驗收(shou)制(zhi)度兩個違法行為的，應當分別(bie)依法作出相(xiang)應處罰
對建(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)“未批(pi)先(xian)建(jian)”并已建(jian)成投(tou)入生產或者使用(yong)，同(tong)時(shi)違(wei)反環(huan)(huan)保(bao)設(she)(she)施“三同(tong)時(shi)”驗收制度的(de)(de)(de)違(wei)法行為應(ying)當如何(he)處罰，全國人(ren)大常委會法制工(gong)(gong)作(zuo)委員(yuan)會2007年3月21日(ri)作(zuo)出的(de)(de)(de)《關(guan)于(yu)建(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)環(huan)(huan)境管(guan)理(li)有關(guan)法律(lv)適(shi)用(yong)問題的(de)(de)(de)答復意見》（法工(gong)(gong)委復〔2007〕2號）規(gui)定：“關(guan)于(yu)建(jian)設(she)(she)單位未依(yi)法報批(pi)建(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)環(huan)(huan)境影(ying)(ying)響評價文件(jian)卻已建(jian)成建(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)，同(tong)時(shi)該建(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)需要配套建(jian)設(she)(she)的(de)(de)(de)環(huan)(huan)境保(bao)護(hu)(hu)設(she)(she)施未建(jian)成、未經驗收或者經驗收不(bu)合格，主體工(gong)(gong)程正式(shi)投(tou)入生產或者使用(yong)的(de)(de)(de)，應(ying)當分(fen)別(bie)依(yi)照《環(huan)(huan)境影(ying)(ying)響評價法》第三十(shi)一條、《建(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)環(huan)(huan)境保(bao)護(hu)(hu)管(guan)理(li)條例》第二十(shi)八條的(de)(de)(de)規(gui)定作(zuo)出相(xiang)應(ying)處罰。”
據此，建設單位同時(shi)構成“未批先建”和違反環(huan)保設施(shi)“三同時(shi)”驗收制度兩個違法行(xing)為的，應當分別依法作出(chu)相(xiang)應處罰。
2.對違反環保設施“三同時”驗收(shou)制度的處(chu)罰(fa)，不受“未批(pi)先(xian)建(jian)”行政處(chu)罰(fa)追溯期(qi)限的影(ying)響
建(jian)設(she)項(xiang)目(mu)違(wei)(wei)反環(huan)保(bao)設(she)施(shi)“三(san)同時(shi)”驗(yan)收制度投入生(sheng)產或者使用期間，由于違(wei)(wei)反環(huan)保(bao)設(she)施(shi)“三(san)同時(shi)”驗(yan)收制度的(de)違(wei)(wei)法行為(wei)(wei)一直處于連(lian)續或者繼續狀態，因此(ci)，即(ji)使“未批(pi)先(xian)(xian)建(jian)”違(wei)(wei)法行為(wei)(wei)已超過(guo)二年行政(zheng)處罰追溯期限，環(huan)保(bao)部門(men)仍(reng)可以(yi)對違(wei)(wei)反環(huan)保(bao)設(she)施(shi)“三(san)同時(shi)”驗(yan)收制度的(de)違(wei)(wei)法行為(wei)(wei)依法作(zuo)出(chu)處罰，不受“未批(pi)先(xian)(xian)建(jian)”違(wei)(wei)法行為(wei)(wei)行政(zheng)處罰追溯期限的(de)影響。
（四(si)）其他違法(fa)行(xing)為的行(xing)政處罰(fa)
建(jian)設(she)項目(mu)“未批先建(jian)”并(bing)投入生產或(huo)者使用(yong)后，有關(guan)單位或(huo)者個(ge)人具有超過(guo)污染(ran)物排放標準(zhun)排污，通過(guo)暗管、滲(shen)井(jing)、滲(shen)坑、灌注或(huo)者篡改(gai)、偽造(zao)監(jian)測數(shu)據，或(huo)者不正(zheng)常運行污染(ran)防治設(she)施等逃避監(jian)管的(de)方(fang)式排污等情形(xing)之一(yi)，分別構成獨立違法行為(wei)的(de)，環保部(bu)門應當對相關(guan)違法行為(wei)依法予以處(chu)罰。
三、關于建設(she)單位可否主(zhu)動補交環境影響報(bao)告(gao)書、報(bao)告(gao)表報(bao)送(song)審(shen)批
（一(yi)）新(xin)(xin)環(huan)(huan)境保護法和新(xin)(xin)環(huan)(huan)境影響(xiang)評價法并未(wei)禁止建設(she)單位主動補交環(huan)(huan)境影響(xiang)報(bao)告書、報(bao)告表報(bao)送審批
對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規定“責令限期補辦手續”的內容；2016年修正的新環境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環境影響評價法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作為行政處罰的前置條件，但并未禁(jin)止建設單(dan)位主動補(bu)交環境(jing)影響報告書、報告表報送審批。
（二(er)）建設單位主動(dong)補交環(huan)境影響報告書、報告表并報送環(huan)保部門審查(cha)的(de)，有權審批的(de)環(huan)保部門應(ying)當受理
因“未批先建”違法行為受到環保部門依據新環境保護法和新環境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現而未予行政處罰的，建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的(de)環保部(bu)門應當受理(li)，并根據不同情形分(fen)別(bie)作出相應處(chu)理(li)：
1.對符(fu)合(he)環境影響評價審批要求的，依法作出(chu)批準(zhun)決定。
2.對不符合環境(jing)影響評價審批要(yao)求的，依(yi)法不予批準(zhun)，并可以依(yi)法責令恢復原狀。
建設單位同時存在違(wei)(wei)反“三同時”驗收(shou)制(zhi)度、超過污染(ran)物(wu)排放標準排污等違(wei)(wei)法(fa)行為(wei)的，應當(dang)依(yi)法(fa)予以處罰。
我(wo)部之前印發(fa)的(de)相關解釋與本(ben)意見不(bu)一致的(de)，以本(ben)意見為(wei)準。原國家環(huan)(huan)境(jing)保護總(zong)局《關于(yu)如何認定(ding)建設單位違法(fa)(fa)行(xing)為(wei)連續性問(wen)(wen)題的(de)復(fu)函(han)(han)》（環(huan)(huan)發(fa)〔1999〕23號(hao)）和《關于(yu)〈環(huan)(huan)境(jing)影響(xiang)評價法(fa)(fa)〉第三十一條法(fa)(fa)律(lv)適用問(wen)(wen)題的(de)復(fu)函(han)(han)》（環(huan)(huan)函(han)(han)〔2004〕470號(hao)）同(tong)時(shi)廢止(zhi)。
環境保護部
2018年2月(yue)22日
通知公告：